Модуль 4. . Законодательство и нормативные документы, ответственность за нарушение метрологических норм. Состояние и перспективы развития ГСИ

Содержание

4.3. Состояние и перспективы развития ГСИ

4.3.1. Положение дел в ГСИ

В настоящее время государственное регулирование процесса обеспечения единства измерений в Российской Федерации осуществляется Минпромторгом России, Госстандартом, в ведении которого находятся 7 федеральных научно-исследовательских метрологических институтов, 86 государственных региональных центров метрологии, 7 межрегиональных территориальных управлений.

Основная задача Правительства Российской Федерации в области метрологии заключается в формировании в стране такого положения, при котором обеспечивается доверие к результатам измерений, а также - непрерывное развитие метрологии, достаточное для эффективного метрологического обеспечения приоритетных, перспективных задач в жизненно важных сферах экономики, обороны и социального развития Российской Федерации.

На Минпромторг России возложена обязанность по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений.

Госстандарт России выполняет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области обеспечения единства измерений, осуществлению государственного метрологического надзора, а также по межрегиональной и межотраслевой координации деятельности в области обеспечения единства измерений и взаимодействию в установленном порядке с международными организациями в сфере обеспечения единства измерений.

Обеспечение единства измерений в сфере обороны и безопасности государства организовано и осуществляется в подсистеме, организационную основу которой составляет Метрологическая служба Вооруженных Сил Российской Федерации, метрологические службы федеральных органов исполнительной власти сферы обороны и безопасности государства, метрологические воинские части и подразделения.

В качестве национальных метрологических институтов (НМИ), являющихся разработчиками и хранителями государственных первичных эталонов, определены 7 федеральных государственных научно-исследовательских институтов, подведомственных Госстандарту России. Международным бюро мер и весов (МБМВ) установлена многоступенчатая процедура признания измерительных возможностей НМИ, включающая сличения государственных первичных эталонов стран участниц, и подтверждение системы качества измерении в НМИ. В настоящее время по количеству признанных и опубликованных МБМВ измерительных возможностей Россия занимает третье место в мире, уступая лишь США и Германии. Однако по ряду жизненно важных для общества измерений, в таких областях, как материаловедение, нанометрология, здравоохранение, измерение параметров воды, биологической среды, продуктов питания и других Россия значительно отстает от развитых стран.

В настоящее время общее количество средств измерений, применяемых в стране в различных сферах деятельности, составляет более 1,0 миллиарда единиц.

Количество ежегодно утверждаемых в стране новых типов средств измерений достигло 3000.

Количество средств измерений, подлежащих ежегодно поверке в законодательно установленных сферах, по экспертным оценкам составляет не менее 150 млн. единиц и порядка 200 млн. средств измерений должно калиброваться. Эти данные характеризуют верхние границы потребностей экономики в объемах проведения метрологического контроля пригодности средств измерений к применению.

Нормативная правовая и методическая база системы обеспечения единства измерений представляет собой пирамиду, в вершине которой находится Конституция Российской Федерации, где в статье 71 указано, что в ведении Российской Федерации находятся «стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени».

В настоящее время в части, не противоречащей Федеральному закону от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», действуют 7 постановлений Правительства Российской Федерации, 31 правило по метрологии и около 3000 документов в ранге национальных стандартов и рекомендательных (методических) документов по метрологии, образующих основу для практической деятельности в области метрологии.

Реализация Федерального закона «Об обеспечении единства измерений» потребует принятия не менее 10 нормативных правовых документов уровня постановлений Правительства Российской Федерации и не менее 20 нормативных правовых документов уровня Федеральных органов исполнительной власти.

4.3.2. Состояние основных мероприятий по государственному регулированию обеспечения единства измерений

В соответствии с Федеральным законом от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» государственное регулирование обеспечения единства измерений осуществляется в формах:

- утверждения типа средств измерений;

- поверки средств измерений;

- аттестации методов (методик) измерений,

- метрологической экспертизы;

- аккредитации;

- государственного метрологического надзора.

Утверждение типа средств измерений осуществляет Госстандарт России на основании испытаний средств измерений, проводимых в настоящее время 59-ю аккредитованными государственными центрами испытаний средств измерений.

На 1 ноября 2008 г. количество зарегистрированных в Государственном реестре средств измерений составляет 38985 единиц. До 1999 года количество утвержденных типов средств измерений зарубежного производства превалировало над отечественными, но начиная с 1999 года наблюдается устойчивый рост производства российских средств измерений. Так в 2007 году было утверждено 1243 типов зарубежных средств измерений и 1763 отечественных.

Важнейшей формой государственного регулирования является поверка средств измерений, применяемых в сферах распространения государственного регулирования обеспечения единства измерений. Поверку средств измерений проводят аккредитованные ФГУ «Центры стандартизации и метрологии» Госстандарта России и метрологические службы юридических лиц.

Объем выполненных ФГУ ЦСМ поверочных работ в 2007 г. составил 27,5 млн. ед. Имеет место снижение объема поверочных работ по сравнению с предыдущими годами (42,6 млн. ед. в 2003 г.).

Уменьшение количества поверяемых средств измерений в значительной степени связано со значительным устареванием поверочной базы ЦСМ. Необходимо приобретение новых современных эталонов и другого поверочного оборудования, а также освоение новых видов поверки. Центры стандартизации и метрологии нуждаются в государственной поддержке с целью их технического перевооружения: оснащения новым поверочным оборудованием (около 70% этого оборудования 15 - 20-летней и более давности) и, прежде всего, эталонами.

Повышение эффективности поверочной деятельности не ограничивается развитием эталонной базы, а связано также с совершенствованием политики тарифов на поверочные работы, сокращением сроков поверки и более четким определением границ между обязательными и добровольными сферами обеспечения единства измерений в Российской Федерации. Так, в области весоизмерительной техники (важнейшей социально-значимой группы средств измерений) поверкой охвачено не более 27% из 50 млн. единиц, подлежащих поверке.

В настоящее время на право поверки средств измерений аккредитовано около 1200 метрологических служб юридических лиц.

Одной из основных функций Госстандарта России является проведение государственного метрологического надзора.

Государственный метрологический надзор осуществляется Межрегиональными территориальными управлениями (далее - МТУ Госстандарта России), расположенными в семи федеральных округах. Общая численность МТУ Госстандарта России, выполняющих функции по государственному метрологическому надзору и государственному контролю (надзору) за соблюдением обязательных требований к продукции, составляет около 400 человек. Выполнение надзорных функций МТУ Госстандарта России, определенных законодательством, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

4.3.3. Интеграция в международную систему метрологии

Всевозрастающая тенденция глобализации мировой торговли и в целом экономики определяет необходимость принятия мер по устранению всевозможных национальных и региональных барьеров в торговле, производстве, финансах, специалистах и т.д., что является одной из важнейших задач общества на современном этапе. Об этом свидетельствует образование в 1995 г. Всемирной Торговой Организации (ВТО) и заключение Соглашения по техническим барьерам в торговле (ТБТ) в рамках ВТО. Эти процессы находят свое выражение прежде всего в «интернационализации» стандартизации и метрологии.

Основной целью международного сотрудничества в области метрологии является создание глобальной системы измерений, образующей связанную систему, обеспечивающую такие условия, что повсюду в мире измерения могут выполняться на совместимой основе, с требуемой точностью, прозрачностью и на международной признанной основе.

Россия является членом международных метрологических организации - Международной организации Законодательной Метрологии и Межправительственной Организации Метрической Конвенции.

В Международной кооперации по аккредитации лабораторий (ИЛАК) Россия до сих пор не является ее членом.

В рамках регионального сотрудничества особое место занимают страны Содружества Независимых Государств (СНГ) и Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).

Российскую Федерацию в Межгосударственном совете по стандартизации, метрологии и сертификации (МТС) с момента его основания представлял Госстандарт России, а с 2009 года для расширения возможностей в деятельности Межгосударственного совета предполагается совместное участие Минпромторга России с Госстандартом России.

Одним из наиболее значимых направлений сотрудничества государств - участников СНГ в области метрологического обеспечения является сотрудничество на уровне вооруженных сил государств Содружества. Общую координацию этих работ осуществляет Координационный комитет метрологических служб вооруженных сил государств - участников СНГ. Разработка долгосрочных программ взаимодействия в области метрологического обеспечения войск (сил) государств - участников СНГ также является перспективным направлением интеграции в международную систему метрологии.

Ежегодные членские взносы Российской Федерации в МОЗМ и МБМВ осуществляются в размерах и порядке, установленных этими международными организациями. Для сотрудничества в этих организациях кроме членских взносов необходимо обеспечить финансирование участия представителей наших национальных метрологических институтов (НМИ) в разработке международных документов и рекомендаций, в подготовке и проведении заседаний их рабочих органов (около 25 заседаний в год). Гораздо большие затраты НМИ несут на участие в международных сличениях эталонов (более 90 сличений в год), так как это требует длительных и трудоемких исследований, подготовки стандартных образцов, эталонов-переносчиков и другого оборудования, значительных затрат на транспортировку метрологического оборудования.

Большой объем работ выполняют НМИ по линии региональных метрологических организаций: КООМЕТ, МГС СНГ, АТФЗМ и ЕВРОМЕТ. Через КООМЕТ Россия участвует в реализации Соглашения о взаимном признания национальных эталонов и сертификатов о калибровке и измерениях, выдаваемых национальными метрологическими институтами, заключенного в 1999 г. под эгидой МБМВ. Это Соглашение предусматривает необходимость проведения большого количества региональных сличений национальных эталонов и наличия в каждом НМИ аттестованных систем менеджмента качества.

Активизация деятельности России в международных метрологических организациях однозначно будет способствовать усилению национального авторитета России за рубежом и повышению конкурентоспособности российских товаров на международных рынках. Однако для этого необходимо выработать механизм государственной поддержки международной метрологической деятельности.

4.3.4 Определение системной проблемы

Повышение качества жизни, глобализация экономических процессов, развитие международной торговли, повышение обороноспособности и безопасности государства, строительство, охрана окружающей среды, информатизация общества предъявляют все более высокие требования к измерениям и обеспечению единства измерений в стране.

Системная проблема может быть определена как несоответствие масштаба и потенциала эталонной, нормативно-правовой и технической базы, финансовых ресурсов, парка средств измерений, организационной структуры управления системой обеспечения единства измерений, трудовых ресурсов, системы государственного метрологического надзора потребностям общества и государства в получении необходимого количества объективных, достоверных и сопоставимых результатов измерений.

Непринятие государством мер по развитию системы обеспечения единства измерений приведет к следующим последствиям (инерционный сценарий):

- отставанию возможностей эталонной базы от потребностей экономики на фоне бурного развития в количественном и качественном отношении парка средств измерений, применяемых в России;

- технологическому отставанию измерительных возможностей системы обеспечения единства измерений, вследствие недофинансирования фундаментальных исследований и НИОКР в области метрологии;

- снижению эффективности управления и координации работ по обеспечению единства измерений;

- уменьшению роли и влияния России в международных и региональных организациях по метрологии:

- снижению уровня достоверности измерительной информации, используемой в экономике, в обеспечении обороноспособности и безопасности государства в социально значимых сферах, в области высоких технологий.

Системная проблема обеспечения единства измерений обусловлена следующими факторами:

- устаревание эталонной, нормативно-правовой и нормативно-технической баз;

- неразвитость системы мониторинга и анализа структуры и объема парка средств измерений, эксплуатируемых в стране;

- отсутствие механизма прогнозирования потребностей общества в измерениях;

- неоптимальность развития организационной структуры управления системой обеспечения единства измерений;

- недостаток квалифицированных кадров;

- снижение эффективности государственного метрологического надзора.

4.3.5. Анализ факторов системной проблемы

3.5.1.Организационные проблемы

В настоящее время регулирование сферы обеспечения единства измерений осуществляется двумя федеральными органами исполнительной власти: Минпромторгом России и Госстандартом России.

При этом Минпромторг России осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов формирования государственной политики в области обеспечения единства измерений, а на Госстандарт России возложены функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области обеспечения единства измерений, а также государственный метрологический надзор. В связи с этим наметились положительные тенденции в преодолении многих негативных явлений. В частности, Минпромторг России обеспечил широкое участие представителей федеральных органов исполнительной власти, общественных союзов и ассоциаций, ученых и специалистов-метрологов всех отраслей и ведомств в выработке государственной политики в области обеспечения единства измерений и в разработке действующего в настоящее время Федерального закона «Об обеспечении единства измерений».

Возложение полномочий по нормативно-правовому регулированию на Минпромторг России позволило сконцентрировать усилия Госстандарта России на решении таких задач, как прогнозирование потребности государства и общества в измерениях, организация и осуществление мониторинга объектов и видов измерений, прогнозирование развития эталонной базы страны, разработка предложений о необходимых вложениях в фундаментальные исследования в области единства измерений, о необходимых инвестициях в разработку технических средств измерений, решение проблем метрологии.

Учитывая, что государственное регулирование обеспечения единства измерений в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении единства измерений» распространяется на измерения, к которым установлены обязательные требования и которые выполняются при осуществлении деятельности в различных областях экономики, социальной сферы, а также измерения, предусмотренные законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, необходимо создать в соответствующих федеральных органах исполнительной власти метрологические службы в целях организации деятельности по обеспечению единства измерений в пределах своей компетенции.

3.5.2. Недостаток квалифицированных кадров

Начиная с последнего десятилетия прошлого столетия не происходит качественного роста уровня профессиональной подготовки специалистов в области обеспечения единства измерений. Одновременно уменьшается число квалифицированных специалистов-метрологов. Это касается специалистов всех уровней - от техников до профессорско-преподавательского состава. В 90-е годы в связи с изменением приоритетов в профессиональной деятельности резко уменьшилось число молодежи, желающей получить квалификацию метролога и работать в научной и практической метрологии. Немало потеряно кадров в связи с естественным выбытием, в то время как замены им по уровню квалификации не находится.

В настоящее время во всех структурах экономики насчитывается, по экспертным оценкам, приблизительно 120 - 200 тысяч метрологов, в том числе в системе Госстандарта России (в метрологических институтах, центрах метрологии, в надзорных органах) около 7000 человек, что составляет = 5 - 6%. Ежегодно обучается метрологическим специальностям в 4 - 5 раз меньше специалистов, чем это требуется экономике.

Таким образом, кадровый вопрос при выполнении работ по обеспечению единства измерений в России в настоящее время остается крайне важным.

3.5.3. Снижение эффективности государственного метрологического надзора

Уменьшение количества государственных инспекторов в результате реорганизации государственного метрологического надзора в 2002-2003 годах привело к значительному снижению эффективности их деятельности. В результате проводимые ими надзорные мероприятия дают поверхностную, отрывочную картину состояния обеспечения единства измерений в стране. При этом нарушается основной принцип управления: чтобы управлять, надо знать состояние управляемого объекта и его реакцию на управляющие воздействия.

В настоящее время из-за крайней малочисленности государственных инспекторов-метрологов государственный метрологический надзор проводится методом выборочных проверок, а также по обращению федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, контрольно-надзорных органов.

Приведенные в разделе 2.5 данные показывают, что охват надзором хозяйствующих субъектов и средств измерений крайне незначителен и составляет всего 3,5 - 5,0% от количества объектов, подлежащих метрологическому надзору.

4.3.6. Возможные сценарии развития системы обеспечения единства измерений

а) Инерционный сценарий развития

Инерционный сценарий с большей вероятностью будет реализовываться при следующих условиях:

- в прогнозируемый период не будет изменяться размер инвестиций в обеспечение единства измерений, сохранится уровень 2008 года;

- не будут осуществляться структурные изменения в системе управления обеспечением единства измерений, направленные на повышение эффективности управления системой;

- будет замедлено финансирование национальных проектов и Федеральных целевых программ (в области нанотехнологий, ГЛОНАСС, энергосбережения и др.);

- будут замедлены темпы обновления средств измерений (отечественных и зарубежных), используемых в Российской Федерации.

В этих условиях не получит достаточного развития эталонная база России (технические и метрологические характеристики), уровень калибровочных и измерительных возможностей метрологических институтов и центров не сможет обеспечивать потребности страны, продолжится стагнация нормативно-методической базы обеспечения единства измерений, в целом будет снижаться уровень доверия общества к результатам измерений. При таком состоянии системы обеспечения единства измерений не удастся осуществить реализацию приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, ряда федеральных и ведомственных целевых программ, критических технологий Российской Федерации.

б) Оптимистический сценарий развития

Оптимистический сценарий с большей вероятностью может быть реализован при выполнении следующих условий:

- будет обеспечено достаточное финансирование мероприятий по развитию эталонной базы России на период до 2015 г., направленных на повышение научно-технического уровня эталонов и преодоление отставания наших измерительных возможностей (с учетом международных рекомендаций, ориентирующих финансирование на уровень ВВП);

- произойдут структурные изменения в системе управления обеспечением единства измерений (в рамках требований и условий, заданных Административной реформой), направленные на повышение его эффективности;

- будут усовершенствованы механизмы межведомственной координации работ в области обеспечения единства измерений;

- будет обеспечено запланированное финансирование национальных проектов и федеральных целевых программ;

- будут возрастать требования к точностным и эксплуатационным характеристикам применяемых средств измерений, будет увеличиваться парк средств измерений.

4.3.7. Комплекс мер по реализации стратегии развития системы обеспечения единства измерений

а)Инерционный сценарий развития

При сохранении финансирования работ по обеспечению единства измерений на уровне 2007 - 2008 гг. будет реализовываться инерционный сценарий развития. При этом необходимо принять следующие меры по стабилизации положения:

- преимущественное финансирование только приоритетных направлений развития и поддержания эталонной базы;

- финансирование парка рабочих эталонов, принадлежащих метрологическим институтам и центрам метрологии, производить из собственных средств этих организаций;

- создание и модернизация военных эталонов Минобороны России - резерва государственных эталонов и исходных эталонов для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» по номенклатуре и в сроки, определенные Государственной программой вооружений 2007 - 2015 г.г.

- минимизация перечня средств измерений, подлежащих поверке центрами метрологии;

- стимулирование развития калибровок средств измерений при одновременном уменьшении числа обязательных поверок средств измерений;

- развитие схемы декларирования у производителей средств измерений, что приведет к уменьшению количества испытаний для целей утверждения типа.

б)Оптимистический сценарий развития

Для реализации оптимистического сценария развития необходимо:

- обеспечить финансирование ведомственной программы (плана) развития эталонной базы России на период 2009 - 2011 г.г., разработать и принять такие Программы на последующие годы (до 2015 г.);

- принять региональные целевые программы развития парка рабочих эталонов на 2009 - 2015 г.г.;

- произвести структурные изменения в системе управления обеспечением единства измерений;

- принять программу разработки нормативного, правового и методического обеспечения единства измерений на 2009 - 2010 г.г.;

- предусмотреть в ежегодных планах национальной стандартизации пересмотр действующих и разработку новых национальных стандартов по метрологии, в первую очередь, в приоритетных областях науки, техники, технологий;

- разработать программу повышения эффективности государственного метрологического надзора с применением новых средств и методов ведения надзора;

- разработать административные регламенты выполнения государственных функций в области обеспечения единства измерений;

- обеспечить выполнение заданий ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии на 2008 - 2010 годы»;

- обеспечить выполнение заданий ФЦП «Глобальная инновационная система».

Назад     Далее