Тема 4.  Законодательное регулирование документированияуправленческой деятельности

В Российской Федерации активно развивается законодательное регулирование деятельности организаций, складывается законодательная основа сбора, обработки, использования, хранения и передачи информации.
Под законодательной и нормативно-методической базой понимается комплекс правовых положений, требований и методов, которые в совокупности устанавливают нормы создания и обработки документов.
Этот комплекс включает в себя:
- федеральные законы;
- нормативно-правовые акты федеральных органов власти РФ;
- нормативно-правовые акты субъектов РФ;
- государственные стандарты;
- межотраслевые нормативно-методические документы, регламентирующие работу с документами.
Законы РФ имеют высшую правовую значимость и обязательны к применению в той области деятельности, на которую они распространяются. Законодательные акты придают нормам, которые они в себе содержат, официальный статус, являются отражением государственной деятельности в той или иной области.
Включение в федеральное законодательство норм документирования и работы с документами чрезвычайно важно с точки зрения повышения правовой значимости управленческих документов. Нормы работы с документами, закрепленные в законе, оказывают прямое воздействие на повседневную практическую деятельность. Специалисты самых разных управленческих структур - государственных, коммерческих и некоммерческих организаций - постоянно обращаются к тем или иным законодательным актам, т. к. практически каждому специалисту приходится в той или иной мере участвовать в процедурах подготовки самых разных документов.
Документирование управленческой деятельности заключается в фиксации на бумаге или других носителях по установленным правилам управленческих действий, т. е. в создании и оформлении управленческих документов.
Документирование является обязательным, предписывается законами и актами государственного управления. Федеральный закон Российской Федерации от 20.02.1995 № 24-ФЗ (в ред. от 10.01.2003 № 15-ФЗ) «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что информационные ресурсы (документы и массивы документов) являются объектами отношений физических, юридических лиц, государства и защищаются законом наряду с другими ресурсами.
Законом устанавливается правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов, в частности: порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах; категории информации по уровню доступа к ней; порядок правовой защиты информации.
Документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации.
Отношения, возникающие при передаче информации за пределы Российской Федерации и получении ее из-за рубежа, регулируются Федеральным законом «Об участии в международном информационном обмене», принятым в 1996 году. Законом также установлены ограничения на вывоз за пределы Российской Федерации документированной информации.
Федеральный закон от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с изм. от 23 июля 1998 года) указывает, что бухгалтерский учет осуществляется путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций и определяет специальной статьей правила оформления первичных учетных документов. В ней подчеркивается, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами. При этом закон допускает создание первичных и сводных учетных документов на бумажных и машинных носителях информации. В последнем случае организация должна изготовлять копии таких документов на бумажных носителях для других участников хозяйственных операций, а также по требованию органов, осуществляющих контроль.
Ряд законодательных актов содержит нормы, которые необходимо учитывать при ведении деловой переписки. Официальное использование государственного языка закреплено Законом РСФСР от 25.10.1991 № 1807-1 (в ред. от 24.07.1998 № 126-ФЗ, от 11.12.2002 № 165-ФЗ) «О языках народов Российской Федерации». Статья 16 Закона определяет: «На территории Российской Федерации официальное делопроизводство в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях ведется на русском языке как государственном языке Российской Федерации. Официальное делопроизводство в республиках ведется также на государственных языках данных республик».
Законодательными актами регулируются требования к документам, пересылаемым с помощью почтовой и телеграфной связи.  Так, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ (в ред. от 07.07.2003 № 126-ФЗ) «О почтовой связи» Правительство РФ постановлением от 26.09.2000 № 725 утвердило Правила оказания услуг почтовой связи. Эти правила определяют комплекс требований к упаковке, адресованию, пересылке писем, пакетов, бандеролей. Постановлением Правительства РФ от 28.08.1997 № 1108 утверждены Правила предоставления услуг телеграфной связи.
Увеличение доли электронных документов в общем документообороте, возрастание количества деловой переписки, которая ведется в электронной форме, сделали актуальным вопрос об удостоверении подобных документов. Разработанные законодательные нормы направлены на придание документам на различных носителях юридической силы.
С целью обеспечения правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах был принят Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». Закон устанавливает нормы, при соблюдении которых электронная цифровая подпись признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Действие Закона распространяется на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок. Из этого следует, что Закон устанавливает (при соблюдении определенных условий) одинаковую силу бумажного и электронного документа.
Отдельные законодательные нормы документирования и работы с документами в РФ направлены на упорядочение применения видов документов в той или иной области деятельности и установление единообразия их подготовки и оформления.
Гражданское законодательство регулирует правовое положение юридических и физических лиц в процессах предпринимательской деятельности, а также документирование различных отношений, возникающих между ее участниками.
Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) устанавливает понятие «юридическое лицо». Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом и выступает в суде, арбитражном суде, третейском суде от своего имени (ст. 48 ГК РФ). В соответствии со статьей 55 ГК РФ филиалы и представительства организаций не могут являться юридическими лицами.
Гражданский кодекс РФ определил правовые основы деятельности юридических лиц и взаимоотношений юридических и физических лиц, основания прав собственности, договорные и иные обязательства. В процедуре заключения, выполнения, изменения и расторжения договоров заметную роль играет деловая переписка. Кодекс дает определения некоторых разновидностей деловых писем, например статья 435 ГК РФ содержит определение оферты, статья 438 ГК РФ - акцепта.
Под офертой понимается предложение заключить договор (ст.435 ГК РФ). Такое предложение должно отвечать следующим обязательным требованиям: во-первых, оно должно быть адресовано конкретному лицу (лицам); во-вторых, быть достаточно определенным; в-третьих, должно выражать намерение сделавшего его лица заключить договор с адресатом, которым будет принято предложение; в-четвертых, оно должно содержать указание на существенные условия, на которых предлагается заключить договор.
По форме оферта может быть самой различной: письмо, телеграмма, факс, и т.д. Офертой может служить и разработанный стороной, предлагающей заключить договор, проект такого договора.
Оферта может считаться не полученной лишь в том случае, если ее опередит или будет получено одновременно с ней извещение об отзыве оферты. Оферте (направленной и полученной адресатом) присуще еще одно важное свойство – безотзывность. Принцип безотзывности оферты, т.е. невозможности для лица отзывать свое предложение о заключении договора в период с момента получения адресатом и до истечения установленного срока для ее акцепта, сформулирован в виде презумпции (ст.436 ГК РФ). Право лица, направившего оферту, отозвать ее (отказаться от предложения) может быть предусмотрено самой офертой. Возможность отказаться от сделанного предложения может также вытекать из существа самого предложения или из обстановки, в которой оно было сделано.
Вместе с тем далеко не всякое предложение вступить в договорные отношения может быть признано офертой. В некоторых случаях такого рода предложения могут считаться лишь приглашением делать оферту.
Так, рекламу и иные подобные предложения товаров, работ и услуг необходимо отличать от предложения заключить договор (оферты).
Публичной офертой признается лишь такое предложение неопределенному кругу лиц, которое включает в себя существенные условия будущего договора, а главное - в котором явно выражена воля лица, делающего предложение, заключить договор с каждым, кто к нему обратится.
В оферте выражена воля лишь одной стороны, а, как известно, договор заключается по волеизъявлению обеих сторон. Поэтому решающее значение в оформлении договорных отношений имеет ответ лица, получившего оферту, о согласии заключить договор - акцепт.
Акцепт, то есть ответ лица, которому была направлена оферта, о согласии заключить договор на предложенных условиях, должен быть полным и безоговорочным (ст.438 ГК).
Акцепт может быть выражен в форме письменного ответа (включая сообщение по факсу, с помощью телеграфа и других средств связи). Молчание не признается акцептом.
Получение акцепта лицом, направившим оферту, является свидетельством того, что договор заключен. Большое значение в практике заключения договоров имеет срок для акцепта, поскольку именно своевременный акцепт может признаваться свидетельством заключения договора. Если срок для акцепта определен в оферте, обязательным условием, при котором договор будет считаться заключенным, является получение лицом, направившим оферту, извещения о ее акцепте в срок, установленный офертой (ст.440 ГК). Акцепт, полученный с опозданием, не влечет за собой заключения договора.
Ответ о согласии заключить договор на условиях, отличающихся от тех, которые содержались в оферте, не является ни полным, ни безоговорочным, а поэтому не может быть признан надлежащим акцептом, свидетельствующим о заключении договора (ст.443 ГК).
В статье 52 ГК РФ приводятся требования к содержанию и оформлению таких документов, как устав и Учредительный договор, которые являются основными видами учредительных документов юридического лица. «В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида». Наименование юридического лица и место его нахождения принадлежат к числу сведений, которые обязательно включаются в бланки всех видов деловой переписки и не только придают ей официальный характер, но и влияют на ее юридическую силу.
В ряде статей Гражданского кодекса РФ установлены нормы документирования - требования  к форме и содержанию документа, т. е. составу его информации. Например, статья 184 ГК РФ определяет, что коммерческое представительство осуществляется на основании договора, заключенного в письменной форме, и доверенности. Согласно статье 185 доверенность - это документ, выдаваемый одним лицом другому, являющийся письменным уполномочием. Там же установлена обязательность ее нотариального заверения, содержатся правила удостоверения этого документа: доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это учредительными документами организации, с приложением печати этой организации; доверенность, в которой не указана дата ее совершения, ничтожна (ст. 185-186 ГК РФ). Таким образом, нормы ГК РФ в целом ряде случаев не только закрепляют виды и разновидности документов, используемых при оформлении ряда правоотношений, но и устанавливают требования к их оформлению.
Уголовный кодекс РФ (ст. 324, 325) относит к правонарушениям приобретение или сбыт официальных документов, похищение или повреждение документов, штампов, печатей.
В Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 13.20) к числу правонарушений относится несоблюдение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов. Административная ответственность при этом может выражаться в вынесении предупреждения или наложении штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда (МРОТ); на должностных лиц - от трех до пяти МРОТ.
Практически все законодательные акты, которыми определяется создание организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности, наряду с правовыми нормами их создания, реорганизации, ликвидации, управления значительное внимание уделяют порядку документирования их деятельности, правилам составления и оформления ряда документов.
Так, статья 89 Федерального закона РФ от 26.12.1995 № 208-ФЗ (в ред. от 06.04.2004 № 17-ФЗ) «Об акционерных обществах» и статья 50 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Федеральный закон РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ (в ред. от 08.12.2003 № 169-ФЗ) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяют состав документов и обязанности этих организаций по хранению документов. Законодательно установлено, что в Архивный фонд Российской Федерации входят документы, находящиеся на ее территории, независимо от формы собственности организаций, в которых они образовались. Поэтому многие документы учреждений, организаций и предприятий по истечении определенного срока должны передаваться на хранение в государственные архивы в порядке, определенном нормативными документами. Важно знать, что деловая переписка наряду со всеми остальными официальными документами должна храниться установленные сроки (обычно 5 лет), т. к. она сопровождает все процедуры, связанные с деятельностью (коммерческой, управленческой и др.) той или иной организации.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», посвященном правовым основам организации государственной службы и положению государственных служащих, регламентируется порядок документирования прохождения государственной службы, оформления трудового договора и обязательность ведения личного дела.
Постановлением правительства Российской Федерации в 1997 году утверждены «Правила подготовки правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В Правилах указан процесс подготовки проекта нормативно-правового акта, его согласования, подписания, утверждения, оформления, сроки подготовки. Определен также порядок его государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (внесение в Государственный реестр нормативных правовых актов и присвоение ему регистрационного номера). При нарушении требований, изложенных в Правилах, документ не вступает в силу.
Ряд правовых актов содержит нормы, которые необходимо учитывать при составлении и оформлении управленческих документов. К таким актам относятся, например, закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», который определяет порядок регистрации эмблемы предприятия, помещаемой на бланке; постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Российской Федерации» и др.
Создание законодательной основы использования информации является фактом существенного изменения отношения общества к организации информационных ресурсов, осознания того, что информация и документ как ее носитель, пронизывая все аспекты управления, влияют на функционирование различных структур и в конечном итоге приводят к достижению экономических результатов.